Kraftfullare nedsättning av socialavgifter för unga

Förslaget innebär att den nuvarande nedsättningen av socialavgifter för unga utvidgas åldersmässigt (ingen undre åldersgräns och höjd övre åldersgräns från 24 till 25 år) och att sänkningen blir mer omfattande (avgifterna sänks från 21,30 procent till 15,74 procent).

I många avseenden har IFAU samma synpunkter på detta förslag som på det tidigare förslaget om ”Nedsättning av socialavgifter för personer mellan 19 och 24 år”. Vi skulle därför kunna hänvisa till vårt remissvar (Dnr 155/2006) på detta förslag. Istället upprepar vi i tillämpliga delar de synpunkter vi framförde i vårt tidigare remissvar.

Principiella synpunkter

En sänkning av socialavgifter eller andra arbetsgivaravgifter minskar arbetsgivarnas lönekostnader vid givna bruttolöner. Detta kan antingen leda till ökade vinster, höjda bruttolöner eller till att fler personer anställs. Forskningen visar att alla dessa tre effekter troligen är reella på kort sikt.

På lång sikt har dock generella arbetsgivaravgiftssänkningar troligen försumbara effekter på sysselsättningen eftersom de sänkta arbetsgivaravgifterna huvudsakligen ger upphov till högre löner och att lönekostnaderna, och därmed sysselsättningen endast påverkas marginellt. Detta innebär att sänkningar av arbetsgivaravgifter av sysselsättningsskäl bör riktas till grupper där man anser att för höga lönekostnader är ett speciellt problem.

I föreliggande fall gäller sänkningen endast ungdomar. Det är svårt att finna direkt relevant evidens för hur stor del av subventionen som kommer att ätas upp av höjda löner eller vinster i detta specifika fall. Troligen är dock effekterna på sysselsättningen större på kort sikt än på längre sikt då lönerna stegvis kommer att anpassa sig uppåt.

Undanträngning och kostnadseffektivitet

En sänkning av arbetsgivaravgifter för en specifik grupp är att betrakta som en form av subventionerad sysselsättning. Denna subvention kommer alltså troligen att göra det enklare för ungdomar att ta sig in på arbetsmarknaden, åtminstone kortsiktigt. Det finns dock anledning att oroa sig för förslagets träffsäkerhet och kostnadseffektivitet.

Till skillnad från övriga sysselsättningssubventioner (t ex nystartsjobb eller de tidigare anställningsstöden) är målgruppen för denna åtgärd tämligen bred. Detta beror på att alla ungdomar subventioneras – inte bara de som är i speciellt behov av stöd. Detta kan förväntas leda till undanträngningseffekter.

Undanträngning brukar ofta delas upp i dödvikts- och substitutionseffekter. Med dödviktseffekter menas att samma individ skulle ha anställts även utan subventionen. Med substitutionseffekt menas att jobbet skulle ha uppstått ändå, men att en annan person skulle ha anställts. Om subventioner riktas till svaga grupper brukar substitutionseffekterna betraktas som ett mindre problem (jobben gick till någon som har svårt att konkurrera – de med bättre förutsättningar kan söka vidare och ordna jobb på egen hand). Från ett undanträngningsperspektiv är det därför önskvärt att subventioner riktas mot de grupper som har svårast att få jobb.

Man kan utgå från betydande dödviktseffekter i detta fall. Ett stort antal ungdomar jobbade redan tidigare (utan subventionen eller med en lägre subventionsgrad) och för dessa innebär subventionen en ren dödviktsförlust. För dem som finner jobb direkt efter gymnasiet är dessutom subventionstiden tämligen lång (5 år).

I detta fall är det dessutom ytterst tveksamt om argumentet att substitutionseffekter är harmlösa kan sägas gälla. Trots den höga ungdomsarbetslösheten tillhör inte arbetslösa ungdomar generellt de grupper av arbetslösa som verkar ha svårast att hitta jobb – snarare tvärtom. Långtidsarbetslöshet är framförallt ett problem för äldre arbetslösa. Substitutionseffekten riskerar därmed att gå i en oönskad riktning. Ungdomar, som redan har relativt lätt att komma in på arbetsmarknaden, får ytterligare en fördel gentemot de äldre arbetslösa vilka ofta har det relativt sett svårare på arbetsmarknaden.

Ett generellt system har fördelar

En fördel med den generella åldersbaserade lösning som föreslagits här är att den sannolikt blir mindre administrativt krånglig än mer riktade insatser. En annan fördel är att den inte blir ”stigmatiserande” – att en sökande är subventionerad riskerar inte att tolkas som ett tecken på att något är ”fel” på den sökande. Dessutom innebär en generell nedsättning av denna typ, till skillnad från vad som tycks gälla nystartsjobben , att arbetslösa inte behöver vara rädda för att förlora möjligheten att få en subventionerad anställning om de tillfälligt bryter sin arbetslöshetsperiod med en kortare anställning.

Systemet ger kortare subventioner för långtidsarbetslösa unga
De nedsatta socialavgifterna bör sättas i ett samanhang med övriga arbetsmarknadspolitiska insatser. En viktig sådan komponent är nystartsjobben. Två viktiga aspekter i detta samspel är tiden som subventionerad (om man blir anställd), och hur stor del av lönekostnaderna som ersätts – d v s subventionsgraden.

Så vitt IFAU kan bedöma innebär systemet följande: För en ungdom under 26 år som blir arbetslös minskar tiden som subventionerad ju längre han eller hon kvarstår som arbetslös eftersom nedsättningen för ungdomar slutar gälla vid 26 års ålder. Minskningen av subventionstiden pågår fram till och med 26 års ålder då mönstret plötsligt vänds om personen då är berättigad till ett nystartsjobb (eftersom nystartsjobben är betydligt mer långvariga för den som får jobb efter 25 års ålder).

Vad gäller subventionsgraden är mönstret i någon mån det omvända. Efter ett halvårs tid som arbetslös får unga arbetslösa tillgång till nystartsjobb, vilket innebär en ökning av subventionsgraden. Därefter sjunker subventionsgraden åter när den arbetslöse fyller 26 år (då endast ett eventuellt nystartsjobb kvarstår).

Det är oklart vilka överväganden som ligger bakom denna subventionsprofil. Konstruktionen har nackdelen att de ungdomar som misslyckas med att komma in på arbetsmarknaden får en allt kortare tid som subventionerad att visa upp för potentiella arbetsgivare ju äldre de blir. Har de inte lyckats finna ett arbete vid 25 års ålder ökar visserligen tiden som subventionerad, men de trillar istället ur det generella systemet och subventionsgraden sjunker därmed. Det är svårt att tro att denna konstruktion, med en i realiteten sjunkande subvention ju längre man är arbetslös, är önskvärd.

Bra att den undre åldersgränsen tas bort

I vårt remissvar på det tidigare förslaget om ”Nedsättning av socialavgifter för personer mellan 19 och 24 år” påpekade vi att det var olyckligt att sätta en undre åldersgräns vid 19 år för de reducerade sociala avgifterna. IFAU ser därför med tillfredsställelse att denna undre åldersgräns föreslås tas bort.

Sammanfattning

Nedsatta socialavgifter kan i allmänhet förväntas leda till ökad sysselsättning åtminstone på kort sikt. Med tiden äts delar (oklart hur stora) av effekten upp av höjda löner. Det är inte i nuläget möjligt att uppskatta hur stor effekten på sysselsättningen av den förslagna sänkningen kan tänkas bli.

Förslaget är generellt för ungdomar, vilket till skillnad från nystartsjobb och anställningsstöd har fördelen att det inte pekar ut dem som är subventionerade som särskilt misslyckade.

Nackdelen är framförallt att dödviktskostnaderna kan väntas bli betydande. Många som skulle få jobb ändå, eller redan jobbar idag, kommer att bli subventionerade ”i onödan”. Dessutom är det inte svårare för ungdomar i allmänhet att få jobb än det är för andra arbetslösa, mycket tyder på att det är precis tvärtom.

Den föreslagna konstruktionen kommer att, i samverkan med nystartsjobben, skapa en mycket komplicerad subventionsprofil. Resultatet är dock att arbetslösa ungdomar får en kortare period med subvention ju längre de är arbetslösa.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Biträdande chef Anders Forslund har varit föredragande.