Nedsättning av socialavgifter för personer mellan 19 och 24 år

Förslaget:

• innebär att de sociala avgifterna halveras för ungdomar från det kalenderår då de fyller 20 år till och med det år då de fyller 25.
• innebär en minskning av socialavgifter motsvarande ungefär 10 procent av bruttolönen, eller ungefär 7 procent av lönekostnaderna.
• motiveras med att Sverige har en med internationella mått mätt hög ungdomsarbetslöshet.
• föreslås kunna kombineras med Nystartsjobbens subvention för de ungdomar som varit arbetslösa mer än 6 månader.

Principiella synpunkter

En sänkning av socialavgifter eller andra arbetsgivaravgifter minskar arbetsgivarnas kostnader för att anställa, vid givna bruttolöner. Detta kan antingen leda till ökade vinster, höjda bruttolöner eller till att fler personer anställs. Forskningen visar att alla dessa tre effekter troligen är reella på kort sikt. 

På lång sikt har dock generella arbetsgivaravgiftssänkningar troligen försumbara effekter på sysselsättningen. Detta innebär att sänkningar av arbetsgivaravgifter av sysselsättningsskäl bör riktas mot grupper där man anser att för höga lönekostnader är ett speciellt problem.

I föreliggande fall gäller sänkningen endast ungdomar. Det är svårt att finna direkt relevant evidens för hur stor del av subventionen som kommer att ätas upp av höjda löner eller vinster i detta specifika fall. Förslagets sparsmakade analysdel presenterar heller inga uppskattningar om vilka effekter regeringen förväntar sig utav sänkningen, vare sig på sysselsättning eller på löner. Detta gör det svårt att bedöma om förslaget kommer att uppfylla regeringens förväntningar. Troligen är dock effekterna på sysselsättningen större på kort sikt än på längre sikt då lönerna stegvis kommer att anpassa sig uppåt.

Undanträngning och kostnadseffektivitet

En sänkning av arbetsgivaravgifter för en specifik grupp är att betrakta som en form av subventionerad sysselsättning. Denna subvention kommer alltså troligen att göra det enklare för ungdomar att ta sig in på arbetsmarknaden. Det finns dock anledning att oroa sig för förslagets träffsäkerhet och kostnadseffektivitet.

Till skillnad från övriga sysselsättningssubventioner (t ex nystartsjobb eller de tidigare anställningsstöden) är målgruppen för denna åtgärd tämligen bred. Detta beror på att alla ungdomar subventioneras – inte bara de som är i speciellt behov av stöd. Detta kommer att innebära en betydande undanträngning. Med undanträngning menas att man subventionerar jobb som skulle ha kommit till stånd även utan en subvention.

I normala fall brukar undanträngning delas upp i dödvikts- och substitutionseffekter. Med dödviktseffekter menas att samma individ skulle ha anställts även utan subventionen. Med substitutionseffekt menas att jobbet skulle ha uppstått ändå, men att en annan person skulle ha anställts. Om subventioner riktas mot svaga grupper brukar substitutionseffekterna betraktas som önskvärda (jobben gick till någon som har svårt att konkurrera – de med bättre förutsättningar kan söka vidare och ordna jobb på egen hand). Från ett undanträngningsperspektiv är det därför önskvärt att subventioner riktas mot de grupper som har svårast att få jobb.

Man kan utgå från betydande dödviktseffekter i detta fall. Ett stort antal ungdomar jobbar redan idag (utan subventionen) och för dessa innebär subventionen en ren dödviktsförlust. För de som finner jobb direkt efter gymnasiet är dessutom subventionstiden tämligen lång (5 år).

I detta fall är det dessutom ytterst tveksamt om argumentet att substitutionseffekter är harmlösa kan sägas gälla. Trots den höga ungdomsarbetslösheten tillhör inte arbetslösa ungdomar generellt de grupper av arbetslösa som verkar ha svårast att hitta jobb – snarare tvärtom. Långtidsarbetslöshet är framförallt ett problem för äldre arbetslösa. Substitutionseffekten riskerar därmed att gå i en oönskad riktning. Ungdomar, som redan har relativt lätt att komma in på arbetsmarknaden, får ytterligare en fördel gentemot de äldre arbetslösa vilka ofta har det relativt sett svårare på arbetsmarknaden.

Ett generellt system har fördelar

En fördel med den generella åldersbaserade lösning som föreslagits här är att den sannolikt blir mindre administrativt krånglig. Den stora fördelen är dock att den inte blir ”stigmatiserande” – att en sökande är subventionerad riskerar inte att tolkas som ett tecken på att något är ”fel” på den sökande. Dessutom innebär en generell nedsättning av denna typ, till skillnad från nystartsjobben, att arbetslösa inte behöver vara rädda för att förlora möjligheten att få en subventionerad anställning om de tillfälligt bryter sin arbetslöshetsperiod med en kortare anställning.

Systemet ger kortare subventioner för långtidsarbetslösa unga

De nedsatta socialavgifterna bör sättas i ett samanhang med övriga föreslagna åtgärder. En viktig sådan komponent är nystartsjobben. Två viktiga aspekter i detta samspel är tiden som subventionerad (om man blir anställd), och hur stor del av lönekostnaderna som ersätts – d v s subventionsgraden.

Såvitt IFAU kan bedöma innebär systemet följande: För en ungdom mellan 20 och 25 som blir arbetslös minskar tiden som subventionerad ju längre han eller hon kvarstår som arbetslös eftersom nedsättningen för ungdomar slutar gälla vid 25 års ålder. Minskningen av subventionstiden pågår fram till och med 25 års ålder då mönstret plötsligt vänds om personen då är berättigad till ett nystartsjobb (eftersom nystartsjobben är betydligt mer långvariga för den som får jobb efter 25 års ålder).

Vad gäller subventionsgraden är mönstret i någon mån det omvända. Efter ett halvårs tid som arbetslös får unga arbetslösa tillgång till nystartsjobb vilket innebär en ökning av subventionsgraden. Därefter sjunker subventionsgraden åter när den arbetslöse fyller 25 år (då endast ett eventuellt nystartsjobb kvarstår).

Det är oklart vilka överväganden som ligger bakom denna subventionsprofil. I förslaget finns ingen diskussion om detta. Konstruktionen har nackdelen att de ungdomar som misslyckas med att komma in på arbetsmarknaden får en allt kortare tid som subventionerad att visa upp för potentiella arbetsgivare ju äldre de blir. Har de inte lyckats finna ett arbete vid 25 års ålder ökar visserligen tiden som subventionerad, men de trillar istället ur det generella systemet och subventionsgraden sjunker därmed. Det är svårt att tro att denna konstruktion, med en i realiteten sjunkande subvention ju längre man är arbetslös, är önskvärd.

Den nedre åldersgränsen är för hög

Givet den generella konstruktion som valts är den nedre åldersgränsen olyckligt vald. Motivet är att inte konkurrera med gymnasiet för ungdomar under 19-års ålder. Det finns två invändningar mot detta:

För det första är det – givet det stora antalet ungdomar som inte fullgör gymnasiet – möjligt att ett alternativ som sysselsatt faktiskt kan vara bättre än fortsatta gymnasiestudier för vissa grupper. Ingenting tyder på att lönekostnaderna är ett mindre problem för dem mellan 16 och 19 år än för de något äldre och det är därför oklart varför 16-19 åringarna ska belastas med högre anställningskostnader. Sannolikt vore undanträngningsproblemen betydligt mindre om subventionen istället riktades specifikt till denna grupp.

För det andra borde, även givet rädslan för konkurrens med gymnasieskolan, den nedre gränsen sättas från det år då man fyller 19 eftersom detta är det normala gymnasieavgångsåret. Detta skulle sannolikt innebära en marginell ökning av kostnaden för subventionen, men öka möjligheten att gå direkt från gymnasieskolan till arbete. Forskningen (se Nordström Skans, 2004) tyder på att detta första steg är särskilt viktigt i etableringsprocessen och det tycks ytterst olyckligt att de som avgår från gymnasiet på förväntad tid får vänta ett halvår på att få kliva in i ett system som de sedan ändå kommer att täckas av under hela 5 års tid.

Sammanfattning

Nedsatta socialavgifter leder i allmänhet till ökad sysselsättning åtminstone på kort sikt. Med tiden äts delar av effekten upp av höjda löner. Det är inte i nuläget möjligt att uppskatta hur stor effekten på sysselsättningen av den förslagna sänkningen kan tänkas bli.

Förslaget är generellt för ungdomar vilket till skillnad från nystartsjobb och anställningsstöd har fördelen att det inte pekar ut de som är subventionerade som särskilt misslyckade.

Nackdelarna är framförallt att undanträngningen väntas bli betydande. Många som skulle få jobb ändå, eller redan jobbar idag, kommer att bli subventionerade ”i onödan”. Dessutom är det inte svårare för ungdomar i allmänhet att få jobb än det är för andra arbetslösa, mycket tyder på att det är precis tvärtom.

Den föreslagna konstruktionen kommer att, i samverkan med nystartsjobben, skapa en mycket komplicerad subventionsprofil. Resultatet är dock att arbetslösa ungdomar får en kortare subvention ju längre de är arbetslösa.

Givet den föreslagna konstruktionen är den nedre åldersgränsen åtminstone ett år för hög: Ungdomar som misslyckas med sina gymnasiestudier och hellre vill arbeta missgynnas. Dessutom tvingas ungdomar som avslutar gymnasiet vid 19 års ålder vänta ett halvår för att ta del av en subvention som de sedan täcks av under fem år. Detta riskerar att i onödan försvåra övergången från skola till arbete.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Oskar Nordström Skans har varit föredragande.

Referenser

Nordström Skans, Oskar (2004) "Scarring effects of the first labour market experience", Working Paper 2004:14, IFAU

Korkeamäki O & R Uusitalo (2006) “Employment effects of a payroll-tax cut - evidence from a regional tax exemption experiment” Working Paper 2006:10, IFAU